La sanción es definida en forma genérica como la consecuencia jurídica que el incumplimiento de un deber produce en relación con el obligado. La sanción en este sentido, se encuentra condicionada a la realización de un supuesto. Tal supuesto tiene carácter secundario, ya que consiste en una inobservancia de un deber establecido por una norma a cargo del sujeto sancionado. La obligación cuyo incumplimiento representa el supuesto jurídico de la sanción, deriva a su vez de otro supuesto, al que lógicamente corresponde el calificativo de primario. Concluimos pues, que la sanción es la secuela obtenida al contravenir las disposiciones jurídicas emitidas por una autoridad competente, en donde la sanción está condicionada por la infracción.
Las sanciones administrativas se clasifican de acuerdo a lo que establece el artículo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de la siguiente forma:
ARTÍCULO 53.- Las sanciones por falta administrativa consistirán en:
I. Apercibimiento.
II. Amonestación.
III. Suspensión.
IV. Destitución del Puesto.
V. Sanción Económica, e
VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.
Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique el lucro o cause daños o perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquellos no excede de doscientas veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite. Este último plazo de inhabilitación también será aplicable por conductas graves de los servidores públicos.
Para que una persona que hubiere sido inhabilitada en los términos de ley por un plazo mayor de diez años, pueda volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público una vez transcurrido el plazo de la inhabilitación impuesta, se requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la que pretenda ingresar, dé aviso a la Secretaría, en forma razonada y justificada, de tal circunstancia.
La contravención a lo dispuesto por el párrafo que antecede será causa de responsabilidad administrativa en los términos de esta ley, quedando sin efectos el nombramiento o contrato que en su caso se haya realizado.
Para mejor comprensión, describiremos cada uno de los conceptos señalados anteriormente.
1.- Apercibimiento privado o público.- Es una corrección disciplinaria, la cual se identifica como una prevención especial, llamada de atención o advertencia para el servidor público para que haga o deje de hacer determinada cosa, en el entendido que de persistir en una conducta indebida, sufrirá una sanción mayor.
2.- Amonestación privada o pública.- Es una corrección disciplinaria que tiene por objeto mantener el orden, la disciplina y el buen funcionamiento en el servicio público, consistente en la advertencia que se hace al servidor público, haciéndosele ver las consecuencias de la falta que cometió, mediante la cual se pretende encauzar la conducta del servidor público en el correcto desempeño de sus funciones, exhortándolo a la enmienda y conminándolo con que se le impondrá una sanción mayor si reincidiere, que a diferencia del apercibimiento, ya no es una simple llamada de atención, pues su objeto es prevenir la posible comisión de un ilícito
La Ley señala que tanto el apercibimiento y la amonestación pueden ser privado o público, entendiéndose por privado el apercibimiento o amonestación que realiza la autoridad en forma verbal, quedando únicamente constancia documental de su imposición por considerarlo conveniente en el expediente del servidor público sancionado, en virtud de la escasa importancia del asunto, en tanto que será público, cuando la autoridad que estima la responsabilidad incurrida amerita que el apercibimiento o la amonestación deban quedar por escrito e integrados al expediente que corresponda debiendo hacer las publicaciones en el área; esto es, con la finalidad de que la sanción quede inscrita en el registro a que alude el artículo 68 de la Ley de la materia.
3.- Suspensión.- Es una sanción administrativa que consiste en la privación o prohibición temporal al servidor público para desempeñar el empleo cargo o comisión ostentado, así como del goce de sus emolumentos, impidiendo que realice sus funciones por tiempo determinado.
Cabe señalar, que existe una medida preventiva que puede dictarse durante la etapa investigatoria en el propio procedimiento administrativo disciplinario, denominada suspensión temporal, la cual puede imponerse en caso de una falta grave del funcionario hasta en tanto se diligencie el procedimiento administrativo y se le aplique la sanción correspondiente. La suspensión entonces, no es una sanción disciplinaria sino simplemente una medida administrativa destinada a evitar las consecuencias molestas del mantenimiento en funciones de un servidor público sobre el cual pesa una sospecha, la que en su caso, deberá estar debidamente fundada, considerándose que tal medida está encaminada a evitar que en el desempeño de su cargo el servidor público entorpezca la investigación que realiza el Órgano de Control.
Respecto de la suspensión temporal, existe una tesis jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte, en la que se estableció la constitucionalidad de esta medida procedimental, y que a continuación se trascribe:
"LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SU ARTÍCULO 64 FRACCIÓN IV, QUE ESTABLECE LA SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LOS PRESUNTOS RESPONSABLES DE SUS CARGOS, NO ES VIOLATORIA DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA QUE ESTATUYE EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL.- El artículo 64, fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece la suspensión temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones como una medida cautelar o precautoria, mientras dura el procedimiento y se dicta la resolución que deslinda las responsabilidades del servidor público afectado. Por ello, el numeral mencionado no viola la garantía de audiencia consagrada en el párrafo segundo del artículo 14 constitucional, puesto que dicha garantía opera respecto de actos privativos y la suspensión temporal aludida no tiene tal carácter.
De acuerdo con el artículo 64, la suspensión temporal o precautoria procede en contra de cualquier servidor público que preste sus servicios para el Gobierno del Distrito Federal, que sea considerado presunto responsable de haber incurrido en responsabilidad administrativa durante su servicio, esto es, que se presuma fundadamente que el servidor público durante el desempeño de sus funciones haya transgredido alguna de las hipótesis normativas del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Para su imposición deberán tomarse en consideración los siguientes razonamientos: analizar de manera detallada la conveniencia de su aplicación; valorar si existen elementos suficientes que hagan presumir la responsabilidad administrativa del servidor público; el puesto que desempeña; entre otros.
Asimismo, si bien es cierto en la fracción IV del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se señala que la suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute, el Órgano de Control para su imposición debe tener bastantes elementos para presumir la misma, pues en caso contrario ello conllevara a que si se concluye que no existe responsabilidad se le paguen al servidor público los salarios que dejó de percibir con motivo de la suspensión que le fue impuesta o, en su caso, cuando le resulte favorable algún medio de impugnación que hubiese interpuesto en contra de la resolución sancionadora definitiva. Esta medida preventiva puede imponerse en cualquier momento, esto es, inmediatamente después de que se detectaron las irregularidades administrativas, durante la etapa de investigación o en su caso durante el desahogo mismo de la audiencia de ley. Asimismo, en cualquier momento se puede dejar sin efecto, es decir, una vez que cumplió su cometido respecto que con ella se condujeron o continuaron debidamente las investigaciones para esclarecer la verdad histórica en relación a los hechos presuntamente irregulares.
Generalmente el Órgano de Control deja sin efecto la suspensión al momento de que emite la resolución definitiva correspondiente, independientemente que se imponga o no alguna sanción administrativa, esto con la finalidad de que se pueda sancionar al responsable en caso de una resolución condenatoria, o el servidor público pueda continuar desempeñando sus labores en el supuesto de una resolución absolutoria.
La suspensión tiene dos efectos: el primero que es de efecto inmediato, surte sus consecuencias al notificársele personalmente al servidor público presunto responsable el acuerdo de suspensión temporal, que a partir de ese momento ya no puede desempeñar sus funciones en el servicio público; y el segundo que es de efecto mediato, surte sus consecuencias al notificársele al servidor público, mediante acuerdo o resolución, que se deja sin efecto la suspensión precautoria, como se ha mencionado anteriormente, en el caso de que se le haya sancionado administrativamente se proceda a aplicar la sanción impuesta, y si es el caso de que se le absolvió en la resolución, se proceda a pagarle los salarios que dejó de percibir con motivo de la medida precautoria de la que fue objeto y se proceda a realizar los trámites necesarios para la reinstalación en sus funciones.
En contra del acuerdo de suspensión temporal, los servidores públicos presuntos responsables pueden interponer el juicio de nulidad y el juicio de amparo, mismos que mayoritariamente no les han sido favorables, por estar dicha figura jurídica debidamente sustentada en la ley, haciéndose valer que el acuerdo de suspensión temporal fue notificado personalmente o que tuvo conocimiento del mismo el servidor público, que era conveniente para la conducción o continuación de las investigaciones y que dicha suspensión no prejuzgaba sobre la responsabilidad que se le imputaba al presunto responsable; aclarándose que si el denunciado no resultare responsable de la falta que se le atribuye, sería restituido en el goce de sus derechos y se le cubrirán las percepciones que dejó de percibir durante el tiempo en que se halló suspendido.
"ACTOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO, SU DISTINCIÓN DE AQUELLOS QUE NACIDOS DENTRO DEL MISMO GOZAN DE CIERTA AUTONOMÍA. Debe distinguirse entre aquellos actos que forman parte real y verdaderamente del proceso administrativo, llamados ahora intraprocesales, actos que se reflejan de una u otra forma en la sentencia que se emita; de aquellos actos que nacidos dentro del procedimiento gozan de cierta autonomía y que resultan intrascendentes para el fondo del asunto; las violaciones que se den en el primer caso deberán ser combatidas después de dictarse la sentencia, siempre que hayan producido indefensión a la parte que sufrió la violación y hayan trascendido al resultado del fallo; los otros actos que deben combatirse de inmediato, esto es dentro del término que al efecto establezca la ley, sin necesidad de esperar la resolución final".
4.- Destitución del puesto.- Es una sanción administrativa consistente en separar a un servidor del empleo, cargo o comisión que desempeña en el servicio público, por habérsele encontrado responsable en términos de la ley.
La destitución del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos, debe ser demandada por el superior jerárquico de acuerdo con los procedimientos consecuentes con la naturaleza de la relación y en términos de las leyes respectivas; es decir, que la resolución administrativa por la que se impone como sanción la destitución del empleo, cargo o comisión surtirá sus efectos en forma distinta, si se trata de trabajadores de base o trabajadores de confianza, en el primer caso, el área legal de la dependencia o entidad presentará, ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, demanda laboral en contra del servidor público responsable, toda vez que la separación definitiva del trabajador de base debe fundamentarse en una causa justa y su nombramiento dejará de surtir efectos solamente por laudo firme dictado por el tribunal en cita. En el segundo de los casos la resolución administrativa por la que se impone como sanción al servidor público de confianza la destitución del empleo, cargo o comisión surte efectos desde el momento que le es notificada oficialmente.
5.- Sanción económica.- Es una multa que la autoridad administrativa impone al servidor público con la finalidad de reparar el daño causado a la Hacienda Pública, obligándose al servidor público responsable mediante el sacrificio de parte de su patrimonio.
En cuanto al fundamento legal para sustentar la aplicación de sanciones económicas, el artículo 113 Constitucional, señala lo siguiente:
“Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalan las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción II del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados”.
La imposición de una sanción administrativa por responsabilidad del servidor público obedece a la lesión de un valor tutelado por nuestro orden jurídico, pero que guarda relación con el interés de la sociedad en el honesto desempeño de la función pública; por ello, en atención a la diferencia existente entre los bienes tutelados, el legislador ha previsto un tipo y grado de sanciones de diversa naturaleza a la penal y, en orden a este tratamiento particular. La aplicación de las sanciones económicas previstas en el precepto constitucional de cuenta, tiene como presupuesto esencial que con el hecho ilícito se cause un daño o perjuicio, o que el infractor obtenga un beneficio económico con su conducta, ya que en caso contrario, se podrán imponer cualesquiera de las otras sanciones, pero no la económica.
Para sustentar la aplicabilidad de las sanciones económicas existen diversos criterios jurisprudenciales, las que para mayor ilustración se transcriben a continuación:
“SANCIÓN ECONÓMICA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PARA SU IMPOSICIÓN NO SE REQUIERE DAÑO AL FISCO. Es inexacto estimar que la sanción económica prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, tienda específicamente a resarcir al fisco del daño causado por la conducta reprochable del servidor público, pues tal sanción tiene por objeto tanto sancionar al infractor, como prevenir conductas ilícitas de los funcionarios públicos en general; por tanto, la imposición de dicha sanción no requiere la existencia de un daño al fisco o la obtención de un beneficio patrimonial del infractor, máxime que incurren en responsabilidad administrativa no sólo los servidores públicos que a través de actos u omisiones obstaculizan la percepción de impuestos, sino también aquellos funcionarios que actúan con descuido o negligencia en el desempeño de sus funciones”.
“FACULTAD ECONÓMICO COACTIVA, CONSTITUCIONALIDAD DE LA.- Conforme a los artículos 14, 17, 21 y 22 de la Constitución Federal, la regla general que establece que nadie puede hacerse justicia por propia mano, ni desposeer a otro, ni imponerle sanciones, sino sólo la autoridad judicial, que es la única facultada para realizar esas funciones, es una regla que la invariante tradición hace inaplicable tratándose del cobro de impuestos, derechos y algunos aprovechamientos (entre estos los recargos y las multas), que tienen naturaleza fiscal, en cuanto a que se pueden hacer efectivos mediante el procedimiento económico coactivo, cuya fundamentación constitucional se ha encontrado por la doctrina y la jurisprudencia en la fracción IV del artículo 31 Constitucional. Por lo demás, el cobro de impuestos, multas, etc., siempre se debe hacer, conforme a este precepto, con base en una ley emanada del Poder Legislativo que determine todos los elementos del cobro, para no dejar ningún elemento del mismo al arbitrio de la autoridad fiscal, y así puede un deudor saber siempre de antemano a qué pagos está sujeto por voluntad del legislador, y por que motivos, y en que cantidad. Y a cambio de tal seguridad, la autoridad puede hacer el cobro de impuestos, derechos y recargos y la imposición de multas, sin necesidad de acudir previamente a los tribunales, respetando el debido proceso señalado en el artículo 16 constitucional, o sea, fundado y motivado el cobro, y haciéndolo por medio de mandamiento escrito de autoridad competente, lo que implica que sea hecho por un órgano creado por el congreso, y dotado por él de las facultades fiscales ejercitadas. Y el uso incorrecto de las facultades económico-coactivas podrá ser, en todo caso, remediado mediante el uso de los recursos, medios de defensa o juicios que procedan contra los actos de autoridad fiscal. Así se compagina la seguridad de los gobernados con la necesidad del gobierno de hacer una recaudación eficiente de los fondos necesarios para los gastos, ya al recaudar esos fondos, ya al imponer las sanciones que tienden a que sea eficiente el pago. Si se negase a la autoridad fiscal el derecho a la facultad económico coactiva, se crearía un caos en la administración, sin tener para ello un apoyo sólido en nuestro texto ni en nuestra tradición constitucionales. Resulta pertinente citar la opinión de Vallarta, cuando decía: “Pretender que los jueces y sólo los jueces hagan tal cobro, siempre que el deudor se resista al pago, aún sin alegar excepciones que deban decidirse judicialmente, es tan inconstitucional y aun más absurdo que querer que los empleados administrativos califiquen esas excepciones sin someterlas al conocimiento judicial”.
6.- Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.- Es la prohibición temporal de ejercer un empleo, cargo o comisión en el servicio público, decretada por la autoridad administrativa.
Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique el lucro o cause daños o perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquellos no excede de doscientas veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal y de diez a veinte años si excede de dicho límite.
Es importante señalar que, comúnmente se ha considerado que con la imposición de la sanción de inhabilitación, implícitamente conlleva la de destitución, no siendo necesario pronunciarse respecto de las dos figuras para que ambas operen, sin embargo, un criterio contrario considera que para que resulte eficaz la imposición de ambas consecuencias de derecho, debe existir pronunciamiento expreso respecto de cada una de ellas. A su vez, cuando se ha hecho el pronunciamiento de las dos sanciones, los afectados por las resoluciones han invocado la inconstitucionalidad de la resolución, arguyendo que no puede imponerse dos sanciones por un mismo acto irregular, lo cual a todas luces es cierto, pero dicho argumento aplica para un supuesto distinto, esto es, se hubieren generado dos procedimientos administrativos con idéntico sujeto, idéntica conducta, idéntico objeto, lo cual no se actualiza en el caso que nos ocupa, ya que nos referimos a la imposición de dos sanciones en un mismo procedimiento administrativo, en el que resulta factible imponer dos o más sanciones para una misma conducta, vg. destitución, inhabilitación y sanción económica. Esta postura ha sido aceptada por los Tribunales Federales, como se puede apreciar con la siguiente tesis jurisprudencial:
“FALTAS ADMINISTRATIVAS. NO EXISTE PROHIBICIÓN LEGAL PARA IMPONER DOS SANCIONES AL SERVIDOR PÚBLICO QUE HAYA INCURRIDO EN RESPONSABILIDAD. De la lectura del artículo 113 constitucional, se advierte que las sanciones previstas para ser aplicadas a los servidores públicos que incurren en responsabilidad administrativa, son la suspensión, destitución e inhabilitación, así como las sanciones económicas. De tal dispositivo, se colige que la destitución e inhabilitación son sanciones que pueden aplicarse conjuntamente, pues así se desprende de la redacción del precepto constitucional que utiliza la conjunción copulativa “e”, en sustitución de “o”, conjunción disyuntiva, para referirse a ellas; por tanto, es factible concluir que si la autoridad administrativa aplica al servidor público las sanciones mencionadas, es decir, la destitución e inhabilitación, en nada contraría la Constitución, más aún si tal sanción se impone por una sola vez, esto es, a través de un único procedimiento y, de acuerdo a las circunstancias y a la gravedad de la falta”.
Los valores fundamentales de la función pública que deben observar los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, se encuentran plasmados en el artículo 113 de la Constitución Política y en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y que consisten en:
Legalidad.- Este valor y principio ordena que la actuación del servidor público se ajuste a lo expresamente establecido en la Ley, ya que en el ámbito del derecho público, los servidores públicos sólo pueden hacer lo que la Ley les permite.
Honradez.- En este principio todo servidor público en el ejercicio de sus funciones, debe utilizar los recursos públicos, tanto humanos como materiales, técnicos y financieros, con el mayor cuidado y esmero, dedicándolos exclusivamente al fin para el que se encuentran afectos, pues de lo contrario, su desperdicio o desvío causa perjuicio en la función pública.
Lealtad.- Consiste en el deber de guardar la Constitución, las instituciones y el orden jurídico de un país; exige al servidor público la entrega a la institución, preservando y protegiendo los intereses públicos.
Imparcialidad.- Este deber consiste en no desvirtuar el ejercicio de la función pública para beneficiar intereses personales, familiares o de negocios. El ejercicio de la función pública no puede beneficiar a unos en perjuicio de otros, por lo que toda la actuación de los servidores públicos debe ser realizada sin preferencias personales.
Eficiencia.- Es el deber de ejercitar la función pública en forma congruente a los fines y propósitos establecidos por el empleo, cargo o comisión de que se trate.
Una vez definidos los valores fundamentales de la función pública, concluimos que no sólo obliga a sus servidores públicos a la exacta observancia de las funciones que les han sido encomendadas, sino además a ajustar su actuación a los valores que conforman el ejercicio del poder público.
En esta Ley, se indican los elementos que deben tomarse en cuenta al momento de imponer una sanción, sin embargo la ley no señala si éstos se tomarán en cuenta para agravarla o atenuarla, lo que deja al arbitrio de la autoridad que conoce del asunto. Estos elementos consisten en:
La gravedad de la
responsabilidad;
Las circunstancias socioeconómicas del servidor público;
El nivel jerárquico, los antecedentes y las condiciones del infractor;
Las condiciones exteriores en la realización de los actos u omisiones
y los medios de ejecución;
La antigüedad en el servicio;
La reincidencia en el incumplimiento de las obligaciones; y
El monto del beneficio, daño o perjuicio económicos derivados
del incumplimiento.