Antes de entrar al estudio de los conflictos de leyes es necesario comprender los conceptos relativos a la validez, la eficacia y los ámbitos de aplicación de las normas jurídicas.
Validez de la norma jurídica
En la vida social existe una serie de reglas sociales que en diversos momentos, nos indican como actuar o que conducta debemos adoptar; sin embargo cuando nos referimos a las normas jurídicas estamos analizando reglas diferentes. Tal es el caso de normas expedidas de conformidad a criterios y procedimientos previamente establecidos por otras normas que, a su vez, tienen validez. Estas normas son expedidas por el legislador o por el juez (leyes o sentencias), o acordadas por las partes (los contratos) o por el órgano administrativo del Estado (reglamentos, acuerdos, etc.).
Declarar que una norma vale, significa que es obligatoria o, en diferentes palabras, que sus destinatarios deben hacer u omitir lo que en su contenido se manda. El fundamento de su validez reside en otras normas de rango más alto. La fuerza obligatoria de las reglas normativas no debe nunca buscarse en un hecho, por ejemplo, en que tal o cual autoridad las haya promulgado, ya que las normas válidas sólo puede expedirlas una autoridad competente, y a su vez, la competencia únicamente puede fundarse en la norma que autoriza a un sujeto a formular otras normas.
La que constituye el fundamento de otra u otras se encuentra supraordinada a éstas. Pero la búsqueda de la razón de la fuerza vinculante de cada regla no puede, como la de la causa de un efecto, prolongarse indefinidamente. Tiene que concluir en esa norma última cuya existencia presuponemos, y a la que otorgamos el calificativo de suprema, por su mismo carácter, no puede haber sido establecida por una autoridad a quien otra norma superior hubiera facultado para crearla. “Su validez no es derivable de ninguna de mayor rango, y el fundamento de su fuerza obligatoria no puede ya ser puesto en tela de juicio.”
Eficacia de la norma jurídica
Además de la validez, la norma tiene otro elemento fundamental: el de eficacia. Una norma es eficaz cuando se cumple. Por su propia naturaleza, la norma jurídica está elaborada para que permanezca en vigor en una sociedad específica durante un periodo determinado y con validez para ser aplicada a la sociedad.
Ámbitos de aplicación de la norma jurídica
Existen cuatro ámbitos de aplicación de la norma jurídica:
A). Espacial.- Las normas jurídicas son elaboradas para aplicarse en una sociedad determinada y se pretende que su aplicación sea espacialmente limitada, es decir, en un territorio específico.
B). Temporal.- Las normas jurídicas nacen a la vida jurídica a partir de una fecha cierta, que puede ser la fecha de entrada en vigor de una ley que se publica en un diario o periódico oficial, de igual manera, podrían tener una fecha en que dejan de estar en vigor, pero regularmente son de carácter permanente o indefinida.
C). Personal.- La norma jurídica tiene validez para toda la sociedad o parte de ella, por ejemplo el artículo 1° de la Constitución establece: “todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución...” esto quiere decir que la norma se aplica a todos los individuos que se encuentren dentro del país: mexicanos, extranjeros, mujeres, hombres, católicos, judíos, etc. Asimismo es importante aclarar que esta norma al referirse a todos los individuos que se encuentren dentro del país, alude a un grupo pequeño de individuos con respecto a los que habitan en el resto del mundo, ya que de otro modo sería una norma destinada al género humano.
D). Material.- Este ámbito de aplicación de las normas jurídicas deriva del objeto que regula la norma. Así pues, tenemos normas administrativas que regulan la naturaleza y las funciones de los órganos encargados de la administración pública.
Entrando en materia, para comprender el concepto de conflictos de leyes debemos recurrir a su propia etimología, la cual señala que la palabra conflicto proviene del vocablo “Conflit”; Latín de la época baja “conflictus”, derivado del verbo “confligere”, chocar, golpear juntos.
El problema llamado ''conflicto de leyes'' se presenta cada vez que una relación jurídica contiene dos o más elementos que se vinculan con dos o más sistemas jurídicos. Sin embargo, es importante subrayar el hecho que la terminología ''conflictos de leyes'' por sí misma se presta a confusión. En efecto, no son las leyes las que entran en conflicto sino los sistemas. En realidad no existe un verdadero conflicto de leyes en el sentido que las leyes entran realmente en conflicto, tal colisión de reglas se presenta únicamente en los sistemas territorialistas y en los sistemas de personalidad de las leyes.
El problema de los conflictos de leyes consiste en la determinación del derecho aplicable para resolver la relación jurídica en la cual existe por lo menos un elemento extraño.
Existen otras diversas clasificaciones de los conflictos de leyes, como a continuación se detallan:
A) Nacionales e internacionales.- El conflicto puede plantear a propósito de una relación jurídica vinculada con sistemas jurídicos de varios países o de sistemas jurídicos de los Estados de un país de tipo federal. En el primer caso se habla de conflictos de leyes en el ámbito internacional, en el segundo de conflictos de leyes en el ámbito nacional. Ambos casos constituyen los conflictos de leyes en el espacio, por oposición a los llamados ''conflictos de leyes en el tiempo'' o ''conflictos móviles'' que se presentan cuando una misma relación jurídica se encuentra sometida sucesivamente a varios sistemas jurídicos
B) Conflictos de leyes en el Derecho Administrativo.- Los conflictos de leyes en el derecho administrativo es la incidencia procesal que supone el conocimiento de un mismo litigio por dos tribunales, los cuales divergen en cuanto a la apreciación de su competencia. Se distingue:
B.1.- El conflicto de atribuciones: es el conflicto que se da entre los tribunales judiciales y la autoridad administrativa, respecto del alcance a darse a la separación entre la autoridad administrativa y la judicial Puede consistir en un conflicto positivo de atribuciones, planteado por el prefecto al negar competencia al tribunal judicial que afirma tenerla, respecto de un litigio deferido previamente a este último; o en un conflicto negativo de atribuciones, resultante de una doble declaración de incompetencia de la autoridad judicial y la administrativa, respecto de un determinado litigio que es, no obstante, realmente de la competencia de una de ambas autoridades. Los conflictos de atribuciones son resueltos por el tribunal de conflictos
B.2.- El conflicto de jurisdicciones, en el que la divergencia sobre la competencia se produce entre dos tribunales del mismo orden, judicial o administrativo. Puede consistir en un conflicto positivo de jurisdicciones, en el que ambos tribunales se declaran competentes y que es resuelto por la excepción de litispendencia o por decisión del tribunal jerárquicamente superior; o en un conflicto negativo de jurisdicciones, en el que ambos tribunales se declaran incompetentes y que es resuelto por decisión del tribunal jerárquicamente superior.
C) Conflictos de leyes en el espacio, en el tiempo y personales.
C.1.- Conflicto de leyes en el espacio: Es el conflicto de leyes que se da entre las leyes que se hallan simultáneamente en vigor en dos lugares distintos.
C.2.- Conflicto de leyes en el tiempo: Es el conflicto de leyes que se presenta entre dos leyes sucesivas de un mismo país, por ejemplo el conflicto entre la aplicación del antiguo y el nuevo texto del artículo 43 de la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal.
C.3.- Conflicto de leyes personales: Este conflicto de leyes se da entre las leyes de los diversos grupos que en un país se encuentran sometidos a la personalidad del derecho.
Los diversos tipos de conflictos de leyes no tienen la misma naturaleza; de allí la utilidad de distinguir a unos de otros.
Fuentes de derecho en los conflictos de leyes.
Las fuentes del derecho de los conflictos de leyes son de dos tipos: por una parte, las fuentes nacionales cuya importancia es relevante en relación al segundo tipo constituido por las fuentes internacionales.
En el presente estudio nos ocuparemos únicamente de la primera de ellas, la que a su vez se divide en cuatro categorías; ley, jurisprudencia, costumbre y doctrina. La importancia de cada fuente es variable según los países.
A. La ley.- La ley como fuente formal del derecho administrativo, se deriva el principio de legalidad, toda vez que la función administrativa se realiza bajo un orden jurídico, es decir, dentro de lo dispuesto por la ley. El antecedente y base de esta aseveración se encuentra en el artículo 133 constitucional.
El principio de legalidad proviene que los órganos del Estado sólo pueden realizar aquellas atribuciones que la ley expresamente les confiere, y no pueden, aún con el noble propósito de servir a la colectividad, actuar fuera de lo ordenado por la ley.
En México la ley en razón de su carácter territorialista predomina y obstruye el desarrollo de las demás fuentes. A nivel internacional, si bien las fuentes son de menor importancia no puede ser negada su existencia, en México el artículo 133 de nuestra Constitución estipula que los Tratados celebrados por el presidente de la República con aprobación del Senado tienen la misma fuerza que las leyes del Congreso de la Unión. Los tratados son entonces derecho uniforme que se incorpora al derecho nacional. En caso de contradicción entre un tratado y una ley se aplicará entonces el principio “lex posterior derogat priori”, es decir, que se aplica el último texto, mismo que se considerará como derecho vigente.
Dentro de este apartado, encontramos al reglamento, entendiéndose por éste, al conjunto ordenado de reglas y conceptos que por autoridad competente se da por la ejecución de la ley o para el régimen interior de una corporación o dependencia.
De este concepto se aprecian dos categorías de reglamentos:A.1. Los reglamentos de particulares.- es el conjunto ordenado de normas y preceptos que sirven para determinar el régimen interno de determinadas corporaciones o para regular relaciones estrictamente entre particulares, derivadas de otros aspectos de la vida social, que imponen esa regulación; y
A.2. Los reglamentos de autoridad.- Estos abarcan diversas especies. Así encontramos los que a continuación se describen:
A.2.1. El reglamento interno de los órganos del estado regulan la actividad interna de esas actividades y de las unidades administrativas que de ellas dependen.
A.2.2. El reglamento administrativo es una manifestación unilateral de voluntad discrecional, emitida por un órgano administrativo legalmente investido de potestad o competencia para hacerlo (Presidente de la República) en el ámbito federal, Gobernador del Estado en las entidades federativas, o el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, tratándose de ésta entidad; creadora de normas jurídicas generales que desarrollan los principios de una ley emanada del Congreso, a efecto de facilitar su ejecución y observancia en la esfera administrativa.
Cabe señalar que al hablar de reglamentos, el constituyente, propiamente se refiere a las leyes reglamentarias emanadas del Congreso de la Unión, que desarrollan una base o materia prevista en la constitución y no propiamente de reglamentos administrativos.
La finalidad del reglamento es facilitar la aplicación de una ley, detallándola; los reglamentos son regla que por su propio destino no constituyen la expresión de la soberanía nacional (Congreso de la Unión) en su aspecto interno, como sucede con la ley, sino que sólo tendrán vida y sentido de derecho, en tanto se deriven de una norma legal a la que reglamentan en la esfera administrativa.
El reglamento es un acto puramente legislativo que consiste en una norma o conjunto de normas jurídicas con carácter abstracto e impersonal, que el Poder Ejecutivo expide en uso de una facultad propia, cuyo objetivo es facilitar la exacta observancia de las leyes aprobadas por el Poder Legislativo.
El reglamento es también un acto administrativo, pero desde el punto de vista material se identifica con la ley, porque en ésta encuentra los mismos caracteres que en aquel. Por su naturaleza, el reglamento constituye un acto legislativo que, como todos los de esta índole, crea modifica o extingue situaciones jurídicas generales. La base constitucional de la facultad del Poder Ejecutivo para expedir reglamentos se encuentra en el artículo 71de la misma ley.
B. La jurisprudencia.- La jurisprudencia es fuente indirecta del derecho administrativo cuando emana de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siempre que haya cinco ejecutorias conformes, sin interrupción de otra en contrario. En términos generales, se ha aceptado que la jurisprudencia es fuente del derecho y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, le ha reconocido ese carácter, al considerar que la jurisprudencia emerge de la fuente viva que implica el análisis reiterado de las disposiciones legales vigentes, en función de su aplicación, a los casos concretos analizados y precisamente de que es fuente del derecho, dimana su obligatoriedad (SJF, 6a época, Vol. CXXIX, tercera parte, p. 28).
C. La costumbre.- El valor que puede reconocerse a la costumbre en el régimen administrativo mexicano es el de constituir un elemento útil para interpretar las leyes administrativas, pero de ninguna manera se le puede adjudicar el valor de crear un derecho que supla o contraríe las normas legales positivas.
D. La doctrina.- Es importante subrayar que los conflictos de leyes constituyen para una gran mayoría de la doctrina, en razón de las fuentes comunes, parte del derecho internacional privado al lado de los llamados problemas de competencia judicial, derecho de la nacionalidad y estudio de la condición jurídica de los extranjeros; sin embargo en razón de la complejidad y de las características específicas de la materia, pensamos que se debe considerar al derecho de los conflictos de leyes como una materia autónoma.
Como hemos comprendido anteriormente existen diversas clases de conflictos de leyes, así como diversas formas de solucionarlos, al respecto citaremos la siguiente tesis que nos menciona una forma de resolver un conflicto normativo de carácter espacial:
Novena Época, Instancia: TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGESIMO CIRCUITO, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Mayo de 1996, Tesis: XX.72 K, Página: 607
“CONFLICTO NORMATIVO. FORMA DE RESOLVER UN. Para resolver un conflicto normativo, debe estarse al principio de que, ante la contradicción de dos leyes, debe atenderse a la de mayor jerarquía y, en caso de ser iguales a lo que disponga la ley especial.”
De igual manera citaremos la siguiente jurisprudencia que nos indica que entre una legislación federal y una local no existe relación de jerarquía o de supra a subordinación, por lo que no se da un aparente conflicto de leyes, sino que se da una competencia determinada por la Constitución de nuestro país:
Octava Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo: VII, Marzo de 1991, Tesis: 3a./J. 10/91, Página: 56LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional.